告官不見官？中國再施新規破“民告官”難題

 從古代的“攔轎伸冤”，到如今的行政訴訟法律體系，中國的“民告官”隨時代而變化。

2020年7月1日起施行的《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》，又將給“民告官”帶來哪些新氣象？

“這部司法解釋將對推進嚴格規范文明執法、促進實質性化解行政爭議、推進人民法院行政審判工作產生積極影響。”中國最高人民法院行政審判庭庭長黃永維說。

如其所言，外界希冀這部司法解釋進一步破解行政訴訟案件中“告官不見官”的難題。

回憶起1987年行政立法研究組開始起草行政訴訟法草案，研究組成員之一、北京大學法學院教授姜明安說，草案在征求意見時曾遭到很多地方和部門的反對，認為社會主義國家不能有“民告官”制度，“中央最終表示，中國要從依政策辦事轉變為依法行政，依法行政則必須有‘民告官’制度保障”。

1989年4月4日，第七屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》。在這部法律出臺前一年，浙江溫州的一位農民起訴蒼南縣人民政府，縣長黃德余出庭應訴，被公認是新中國成立以來行政首長出庭應訴首案。

此后，立法、司法部門通過諸多探索推動“官員出庭應訴”，尤以2014年11月1日十二屆全國人大常委會第十一次會議通過了新修改的行政訴訟法為標志。這是正式以立法形式確立“民告官”案件中行政機關負責人出庭應訴制度。最高法也對這項制度予以完善，明確“負責人”既包括正職也包括副職，進一步擴大行政機關負責人的范圍。

不過，黃永維坦言在司法實踐中負責人出庭的比率整體不高，一些行政機關不理解、不配合出庭應訴時有發生。姜明安分析個中原因稱，有的負責人覺得出庭應訴“丟臉”，有的負責人法律知識不過硬、怕出庭時講錯話，還有的負責人覺得“多一事不如少一事”。

7月1日起施行的新規定再次將“行政機關負責人”范圍適度擴大。姜明安認為，范圍不明確會導致互相推脫，新的司法解釋將“參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負責人”寫入，能更好保證負責人出庭應訴制度運行。

“見官”重在實質性化解行政爭議。清華大學法學院教授何海波認為，在訴訟過程中發現行政行為有問題，如果行政機關負責人在場，了解整個情況，有助于“該撤的主動撤、該履行的抓緊履行、該賠償的足額賠償”。

從數據來看，不少法院新收“民告官”案件持續上升，但實質性化解行政爭議難度依然較大。2019年，云南省全省法院新收一審行政案件4300件，新收二審行政案件2256件，分別同比上升6.12%、22.74%。然而上訴率和申請再審率較高，撤訴率不高。過去一年，山西省全省法院共受理各類行政訴訟案件8570件，同比上升6.6%，審理行政賠償、補償案件占12.69%，也反映出“人民法院行政案件審理難度不斷增大”。

為避免行政機關負責人“出庭不應聲、應訴不應答”，7月1日起施行的新規定也作出制度安排，明確“出庭負責人應當對涉訴事項具有一定程度的決定權限”，要求“負責人應當就實質性解決行政爭議發表意見”。

上述專家也注意到，當前各地行政機關負責人出庭應訴發展存在不平衡現象，少數當事人濫用訴權現象較為突出。2019年，江蘇省淮安市全市法院行政案件全部集中由清江浦區法院管轄，該法院對當事人張某某在短時間內提起多起行政訴訟，且均無正當理由情形下，依法裁定駁回其起訴17件，規制了濫用訴權的情形。

新施行的司法解釋劃清法院可以通知負責人出庭應訴的案件類型。何海波提醒，推動行政官員出庭，主要應當是靠黨政機關的動員、考評，法律不宜過多強制要求，更不能搞“一刀切”。